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主 题: [法律]关于农村养老问题的调查与思考
日 期: 2006-11-15 8:43:54
作 者: 胶州市人大常委会副主任 刘爱霞
来 源: 人民网·中国人大新闻网
内 容: 党的十六届六中全会《决定》,集中阐述了党关于构建和谐社会的重要思想,提出了和谐社会建设的指导思想、目标任务、基本原则和政策措施。社会和谐涉及方方面面,农村和谐是社会和谐的重中之重,而农村老人养老问题是和谐社会建设不能回避的热点问题。对此,近日就全市农村养老情况进行了调研。分别到市民政局、老龄办、劳动和社会保障局、计生局进行了调查了解,分片召开了各街道办事处、各镇有关人员座谈会,察看了部分镇敬老院,走访了部分村庄,现将农村养老情况综述如下。

  一、当前农村养老现状

  据统计,2006年胶州市总人口77.7593万人,60岁以上老年人口11.5520万人,占总人口的14.9%,70岁以上老年人口5.8238万人,占老年人口的50.4%。农村60岁以上老年人8.9481万人,占老年人总人口的77.5%。按照联合国“60岁以上老年人口占总人口10%以上的国家和地区称为老年型国家或老年型地区”的规定,胶州市已经进入了老龄化社会。从调查看,农村老人靠国家和集体赡养的约占10%,90%靠家庭赡养或自己养老,农村养老问题值得关注。当前农村养老主要有以下几种模式:

  (一)家庭养老是农村的主要形式。所谓家庭养老,即以家庭为单位,由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养老年家庭成员的养老方式。养老内容,主要是经济供养、生活上照料、精神上慰藉三个方面。家庭养老是我国农村传统的养老方式,在中国延续了几千年,有其自身的特点:一是绝大多数老人喜欢依托家庭养老。家庭养老成本较低,家庭成员居住一起便于照顾,无需由专人脱离生产而专职对老人进行看管,经济实惠。这除了表明居家养老的巨大优势,人到老年,恋家、爱家,更乐意在家庭养老外,经济社会发展水平的制约以及传统思想观念的影响,也是重要因素。二是老年人绝大部分与子女居住在一起,且三代同堂家庭居多。这种长辈晚辈之间形成的群体感情,构成了家庭结构变化的向心力。农村老年人与成年子女住在一起的原因很多,除了由于我国具有尊老养老的传统和老少同堂合家欢的家庭观外,目前在很大程度上也还是由于经济原因。由于实行家庭联产承包责任制,家庭既是生产单位又是消费单位,老人在社会养老保障制度尚未健全的情况下,在经济上只有靠子女供养,同时子女也需要老人帮助料理家务及照顾孙辈,也愿意与老人住在一起。三是“分而不离”家庭多。农村老年人有一部分与成年子女分户居住,由子女提供老人的生活料理。这种供养方式有两种情况:一类是老人有劳动能力,靠自己的劳动收入养活自己,子女助耕助产;另一类是老人把责任田交给子女耕种,子女把口粮和一部分现金交给老人。但即便如此,其中很多家庭仍是“分而不离”,即老年父母家庭与成年子女家庭,同住一村,相距较近,在生活和感情上有着较为密切的联系。同时老人独自生活,一般是老俩口都健在,一旦丧偶或老人丧失劳动能力,生活不能自理时,就会和子女合居一起,复归家庭供养组合方式。近年来,为巩固保障老人的合法权益,有关部门采取了行政或法律手段巩固和强化家庭养老,如签订家庭赡养协议书等。这是在目前家庭供养老人出现困难,而社会化养老制度又未形成的情况下采取的强化家庭养老功能的手段。这种养老方式已与传统意义上的家庭养老方式有所不同。目前,全市共有46462户农村老年人与子女签订了赡养协议,签订率达95.9%。根据家庭的不同条件,一般为老年人每人每月提供30-50元的生活保障。

  (二)机构型集体养老。集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。目前全市集体养老的形式主要有“五保制度”和“养老院制度”。主要是针对农村孤寡、残疾、五保老人,重点是做好“三无”老人(无儿、无经济收入、无工作能力)的“五保”供养(保食、保衣、保住、保医、保葬)。又可分为五保户和敬老院两种具体形式。目前全市农村五保老人1936人,其中,集中供养433人,分散供养1503人(在村中由村集体供养)。为了照顾这些老人,采取机构养老的模式,由各级敬老院或村基层组织负责做好衣、食、住、行、医等一系列社会服务。目前,全市现有镇中心敬老院12处,床位565张。

  (三)基层组织社会福利型养老。这种供养方式取决于村基层组织、村集体的经济状况,城区办事处的城中村、城边村,东部的李哥庄镇、胶东镇、营海镇的一些村庄大多数采取这种养老方式。一些集体经济比较发达的镇或村,从集体积累中列支养老基金,对已进入老年的农民按月支付一定的养老金,建立了范围较窄、标准较低、不很规范的农民退休养老制度。每月或每季度为农村老人发钱、粮、油等生活物品。各村经济条件不同,差距较大,每年合计300到3000元不等,如南关管理村为60岁以上的老人分别给予260至300元的养老生活补贴。这样的村在城区办事处和胶东、李哥庄、营海占有较大比例,约占1/4到1/3。西部几个镇极少的村这样做,一个镇也就有1到3个村,如里岔镇仅有里岔村、铺集镇仅有铺上五村。

  (四)社会养老保险型养老。民政部门从1992年开始,根据上级要求,在农村推行农村社会养老保险试点,建立以农民个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持,实行储备积累模式的个人养老保险基金账户。经过1996年、1997年开展大规模农村养老保险征缴工作,全市共有818个村,812处镇办企业,16.8089万人参加了农村社会养老保险,收取保险金2100万元,共有423人领取了养老金。后来由于政策调整,此项工作搁浅。2001年9月,成立了胶州市社会保险资金管理中心,隶属劳动和社会保障局 ,具体负责社会养老工作。对全市农村养老保险参保档案进行了全面整理,重新为全部参保农民(13.4446万人)理顺了关系。为3965名达到退休年龄的参保农民发放养老金31万元,人均58元/月。为2442名符合退保条件的参保农民办理了退保手续,为560人办理了一次性支付(因投保额低,经测算到期领取保险费不足10元的户)。2004年1月,根据《胶州市新城区农村社会基本养老保险暂行办法》,在新城区14个村庄开展了农村社会养老保险工作,缴费实行个人、村集体、办事处及市财政四方负担。缴费累计满180个月,男年满60周岁,女年满55周岁,即可按月终生享受社会养老保险待遇。南关花园村、胶莱镇前韩村为男45周岁、女40周岁的村民加入了农村社会养老保险。截止2006年5月,全市已有1126人加入了农村养老保险,收缴养老保险费458万元,其中400人开始享受领取养老金待遇,每人月平均领取120元左右。另外,有的村为农村四职干部加入了养老保险或商业保险。

  (五)享受计划生育政策型养老。在老龄化趋势日益加重的今天,随着计划生育政策在农村的实施,拥有全市大多数老年人口的农村迅速出现家庭小型化的倾向,同时,农村劳动力向城市的流动,使得传统的家庭养老方式面临着严峻的挑战。计生部门对农村社会养老工作进行了探讨,摸索出一条具有中国特色的农村养老之路,规定凡是未违反国家计划生育政策的家庭户,男年满60周岁、女年满55周岁,即可享受每人每月50元的养老补贴,一年两次发放。目前,全市享受计生养老补贴的1528人。该项补贴青岛财政负担60%,市财政负担40%。

  (六)储蓄自给型养老。储蓄养老是一种最典型的自我养老方式,即指老年人口依靠日积月累、勤俭节约的积蓄养老。农村一部分老人通过辛苦劳作和省吃俭用,或多或少地积攒了一部分并不丰厚的“老底”,就是靠这点“家底”,再加上自己身体健康状况尚好,种点粮食、蔬菜自给,维持基本生活。

  (七)优抚对象中部分老人的优待抚恤和农村低保救助养老。优抚保障是国家对为革命事业或国家安全做出贡献的军人及其家属的特殊保障。保障资金主要由各级财政负担。全市有各类优抚对象4477人(其中伤残1172人、三属440人、老复员军人2297人、带病回乡军人568人),农村优抚对象3737人,其中80%是农村60岁以上老年人,他们不同程度地享受了国家的补助和优待。在低保救助方面,根据青岛市《关于进一步完善农村最低生活保障制度的通知》规定,将五保对象全部纳入农村生活保障,全额发放农村低保金每人每年1080元,并增发五保对象专项生活补助,集中供养的每人每年增发920元,分散供养的每人每年增发120元。

  二、农村养老面临的困难与问题

  随着农村经济体制改革的深入,市场经济的发展,以及经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构的变化,传统的养老方式遇到了愈来愈严重的困难与挑战。

  (一)农村工业化、城镇化进程加快。这种进程,一方面,促进了社会经济结构和生产方式的变更。弱化了土地保障作用,促进了社会养老方式的产生;另一方面,工业大生产劳动方式的重大转变,在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色,家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。

  (二)农村居民生活水平提高,消费增加,商品性支出增大。农民收入提高,消费尤其是商品性支出的增加,改变了老年人供养以实物支付为主的传统方式,子女对老年人的供养主要表现为货币支出。自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大,老年人供养状况直接受子女货币收入的影响,缺乏稳定性并隐藏着风险。

  (三)劳动力流动和人口的迁移。人口流动反映了社会的文明水平和进步程度,是工业化、城市化、现代化过程中的必然现象。随着农村经济体制和户籍制度、粮食购销政策的改革,使农村劳动力大规模流向城市,大量农村的年轻人进城打工,迫于岗位竞争压力,使他们无暇顾及在农村的父母。同时,一些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题,有限的时间精力和财力都向独生子女倾斜,产生了“重幼轻老现象”,这对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商,势必影响对老年人的供养,对传统家庭养老产生诸多负面影响。

  (四)人口老年化的影响。自上世纪70年代成功实施计划生育政策后,全市人口的年龄结构发生了重大变化。人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时,也给家庭带来沉重负担,老年供养系数上升,劳动年龄人口负担加重。这样必将加重家庭负担,也必将导致年轻人消极拒养老人情绪的增加。

  (五)家庭规模小型化。伴随着人口老龄化趋势及家庭“四、二、一”人口结构的形成,家庭小型化也在发展。农村人口结构也将出现以下变动趋势:1、已婚子女与老年人分居的现象逐渐增多,老年人单身户或一对夫妇比重提高。2、特殊老年群体大量出现。主要有三类:一是丧偶老人群体。由于人类平均寿命延长以及性别比的变化,丧偶老人主要是丧偶老年妇女会大量增加。除部分另组家庭外,有许多老年夫妇因一方去世而成为单身老人家庭。二是独生子女父母家庭。上世纪80年代以后出生的大批独生子女本世纪初开始步入婚期,他们的父母也将由目前的准老人步入老年。一对独生子女夫妇需要同时照顾多位老人,这是十分困难的任务。三是两代老人家庭。随着人口老龄程度的加深,生活水平和医疗保健水平的提高,人口高龄化将出现,到那时将是许多低龄老人不能与子女共居,但却要赡养已进入高龄的父母,组成低龄老人与高龄老人两代老人共居的家庭。

  (六)社会保障体系缺位,社会化养老供养水平低。目前,尽管有部分村庄为老人加入了社会养老保险,但每月仅领取100余元甚至还要低,根本起不到养老保障作用。有的村如今经济条件好,为村民或老人发粮、发钱,但抗风险能力低、变数大。如城区某村以前经济条件较好,制定了适合当时村里经济状况的村民福利补助标准,但今不如昔,经济衰落,村“两委”班子被迫举债维持原补助标准。

  三、农村养老问题的对策

  农村家庭养老作为中国农村养老的主要方式,延续数千年。虽然当前农村家庭养老面临着挑战,但这并不意味着农村家庭养老将一下子被其他的养老方式所替代。全市农村人口多,现有经济发展水平和财政实力,还没能力完全包揽农民的养老问题,这就决定了当前家庭养老在农村普遍存在的必然性。但随着经济的发展,家庭的核心化,人们价值观念的变迁,家庭养老的主导地位势必遭到撼动,为适应于新社会条件的社会养老所取代。但在这个转型时期,我们一方面还要继续巩固农村家庭养老的功能,另一方面,积极的探索一条适合农村实际的社会养老保障之路——农村社会养老保险,并将两者结合起来,才是解决当前农村养老问题的有效途径。

  (一)通过宣传教育,形成浓厚的尊老敬老的社会氛围。尊老、敬老、养老是中华民族的传统美德,也是维护家庭养老的重要根基。要利用各种宣传工具,采取群众喜闻乐见的形式,大张旗鼓地做好尊老敬老的宣传教育工作。通过宣传教育使人们认识到,尊老、敬老、养老是宪法规定每个公民应尽的义务。老人不仅是家庭奠基人,为社会创造财富,年老后理应受到尊敬和照顾,不尊重甚至虐待老人于法于理于情皆不容。并通过社会舆论约束,从道义和制度上规范人们的尊老敬老行为,改变过去片面的女儿不养老和重物质轻精神的养老观念,使老人时刻保持心情舒畅、精神愉快,保持家庭养老的重要作用。

  (二)根据全市农村经济的发展和社会进步的需要,从农村实际出发,积极推进农村社会养老保险工作。加大社会养老保险的宣传力度,改变人们传统的养老观念,让人们自觉、自愿地认识和参与社会养老保险。农村社会养老保险是政府组织实施的一项保障农民晚年基本生活的社会性、政策性的基本保险,是国家和政府的社会政策行为。因此,应该在政府的领导下,统一政策,有计划、有步骤地组织实施。坚持因地制宜、分类指导,坚持低标准起步,由点到面,逐步推开。在经济比较发达的镇村率先建立具有较高缴纳和支付标准、政府(或村集体)补贴占有相当比例的社会养老保险制度;在一些目前还不具备条件的镇村,采取逐步提高缴纳和支付标准的方式,推进社会养老保险制度,并随着经济的不断发展,建立起具有较高标准的社会养老保险制度。对于特殊对象,如独生子女的父母、军烈属等,应有一定的特殊优惠政策。另外,在发展农村社会养老保险的同时,对现在生活困难的农村老年人应该加强社会救济工作,提高社会救济水平,使这部分老年人也能享受到农村经济发展的成果。

  (三)将社会化养老措施与家庭养老相结合,使二者相辅相成,互相促进。既保证社会化养老随着经济的发展而不断发展,又要从全市的实际出发,巩固并加强传统的家庭养老的有益方式,以使老年人的晚年生活得到有效的保障,使老年人的生活质量不断提高。健全完善签订家庭赡养保证(协议)书制度,其赡养内容应将养身、养心、养病考虑于一体。其常年赡养标准,不含医疗费在内,应不低于当地最低生活保障标准。各基层老年协会、农村基层组织应主动承担其签订家庭赡养保证(协议)书的组织者和监证人的责任。一些集体经济比较发达的镇或村,在现有社会养老保障体系尚未建立的情况下,要积极探索建立适合本地实际的老年人经济供养体系及良性运行机制。

  (四)加强敬老院建设。敬老院集中生活供养优越无比,它具有良好的供养条件、生活条件和医疗条件。集中供养比分散供养好得多。农村“养儿防老”的思想是多生多育的根源,是控制人口的最大障碍。如能办好敬老院,配套建立农村社会保障养老系统,则将从根本上影响人们多生多育的旧传统观念,这是控制好人口增长,促进经济发展和社会进步,造福子孙万代的创举。因此,要把老龄事业纳入国民经济和社会发展总体规划,逐步加大投入,加强市、镇中心敬老院建设,健全完善相关配套设施,规范管理,提高服务质量和服务水平,使老人能进得来、留得住,使敬老院真正发挥尊老、敬老、养老的功能和作用。 
  

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